【案情】

原告：慈溪市掌起镇经纬汽车配件厂。

被告：慈溪市环境保护局。

慈溪市人民法院经审理查明：原告慈溪市掌起镇经纬汽车配件厂自2003年7月8日经工商登记成立，经营范围为汽车配件、五金配件、塑料制品制造、加工。经营地点为掌起镇周家段村。在同一经营场所，原告负责人之子另行办理了工商登记手续，成立了慈溪市掌起镇慈晓五金厂。但两厂实际统一从事五金加工生产，从人员、业务各方面均难以区分。原告未向环境保护行政主管部门报批环境影响评价文件。2008年12月12日，被告向慈溪市掌起镇慈晓五金厂发出环境违法行为限期改正通知书，责令在2008年12月31日前补办环评审批手续，在未取得环评批准前停止五金加工生产，并告知不按时履行将依法处理。原告负责人及慈溪市掌起镇慈晓五金厂负责人均在该通知书“被责令改正单位签收栏”签字。2009年6月30日，被告根据群众举报对原告环境违法行为进行立案。同年7月9日，被告对原告经营场所进行现场勘察，发现原告未经环保部门批准从事有噪声污染的五金加工生产，且噪声排放超标。经调查询问，并履行行政处罚告知义务后，被告于2009年9月3日作出慈环罚[2009]第119号行政处罚决定书，认定原告未取得环境影响评价批准文件，擅自建设五金加工项目，并从事五金加工生产，噪声超标排放，其行为违反《宁波市环境污染防治规定》（简称《规定》）第十条第一款的规定，根据该法第三十条第（一）项的规定，作出责令原告立即停止五金加工生产、罚款20000元的行政处罚。

原告慈溪市掌起镇经纬汽车配件厂诉称：一、慈环罚[2009]第119号行政处罚决定认定事实不清。原告自2003年7月8日起建设五金加工项目并从事五金加工生产，在2008年1月1日之后，原告在未取得环境影响评价批准文件的情况下，继续从事五金加工生产。根据2003年的《建设项目环境保护分类管理名录》，五金加工项目无需进行环评审批。二、原告是经宁波市工商行政管理局慈溪分局核准注册登记后依法开业从事五金加工生产的。工商行政管理机关是最后一道行政审批核准的机关，经工商登记后，原告毋须再向被告等行政职能机关办理其他申请事项。三、被告适用法律错误。1.原告企业开办于2003年，而处罚适用的依据是2007年1月施行的《规定》，违反“法不溯及既往”原则；2.环评审批作为建设项目的前置审批程序，针对的是相关法律施行后的待建项目，而不是已完成的项目，对原告这种已建项目进行处罚于法无据；3.《规定》第十条第一款、第三十条第一款第（一）项针对的是建设单位已经向环保主管部门申请报批环评文件，但经审查没有通过审批而建设生产的行为，并不适用于原告这种未提出环评申报的行为。而且，应报批而未报批与报批后未予批准擅自建设的法律后果是不同的。即使原告未进行环评申报的行为违法，根据《建设项目环境保护管理条例》等相关规定，其所应承担的也仅是“停止建设、限期补办”的法律责任，而不是直接的经济处罚。请求撤销被告作出的慈环罚[2009]第119号行政处罚决定。

被告慈溪市环境保护局辩称：一、被诉行政处罚决定认定事实清楚。原告成立于2003年7月8日，其未取得环境影响评价批准文件，擅自建设五金加工项目，并持续从事五金加工生产，直至被被告查处。上述事实为现场勘察笔录、照片、监测报告、对裘绍均的调查询问笔录所证实，事实清楚，证据确实。二、工商行政管理部门的核准注册登记，不能代替环保许可审批。原告在营业中有涉及环境保护方面的具体行为的，仍须遵守环境保护法律、法规的规定。三、对原告的行政处罚，适用法律正确。原告虽然成立于2003年，但未取得环境影响评价批准文件，擅自建设五金加工项目，从事五金加工生产的环保违法行为处于持续状态，并在2009年7月9日被被告查获。《规定》于2007年8月1日起施行，该规定实施后，原告仍在未取得环境影响评价批准文件的情况下从事五金加工生产，其行为违反了《规定》的相关规定，被告根据该规定，对原告实施处罚，适用法律并无不当。请求予以维持。

【审判】

慈溪市人民法院经审理认为：被告慈溪市环境保护局作为环境保护行政主管部门，对本辖区的环境违法行为享有依法处罚的职权。根据《中华人民共和国环境噪声污染防治法》第十三条的规定，建设项目可能产生环境噪声污染的，建设单位必须提出环境影响报告书，规定环境噪声污染的防治措施，并按照国家规定的程序报环境保护行政主管部门批准。原告从事的五金加工项目，经监测排放噪声超标，可见原告从事的是可能产生环境噪声污染的项目，依法应当向环保部门报批环境影响评价文件。2008年的《建设项目环境影响评价分类管理名录》亦已明确将金属制品加工制造列为应申报环境影响报告表的项目。原告负有申报义务，而未向被告报批环境影响评价文件，且在未取得环境影响评价批准文件的情况下，建设五金加工项目并投入生产至今，应当给予行政处罚。被告在接到群众举报后，经立案调查，并履行行政处罚告知义务后，依据《规定》第十条第一款、第三十条第（一）项的规定，作出责令原告立即停止五金加工生产、罚款20000元的行政处罚，该行政行为并不违法。原告对其在未取得环境影响评价批准文件的情况下，建设五金加工项目并从事五金加工生产至被告查处这一事实并无异议，因此，被告认定事实并无错误。工商行政主管部门和环境行政主管部门具有不同的行政管理职能。工商登记解决的是市场准入问题，不能代替环保许可审批。原告企业虽成立于2003年，但在《规定》施行之后，原告未取得环境影响评价批准文件从事五金加工生产的事实清楚，被告适用该地方性法规作出行政处罚，并无不当。《中华人民共和国环境影响评价法》以及国务院《建设项目环境保护管理条例》虽然对未依法报批环境影响评价文件和虽经报批但未经批准的行为规定了不同的法律后果，但上述法律、法规针对的是擅自开工建设的行为，对未报批环评文件但项目已投入生产使用的行为则无明确的规定。《规定》则明确了未取得环境影响评价批准文件，建设项目擅自投入生产使用者所应承担的法律责任。该规定与上位法并无抵触，且符合环保立法精神。被告依据该地方性法规对原告作出行政处罚决定，适用法律并无不当。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回原告的诉讼请求。

云法律网 专业行政法律师分析如下：

一、新法实施后，处于持续状态的环境违法行为违反新法规定，应受新法调整

古罗马格言“法律仅仅适用于将来，没有溯及力”，在近代已被确认为重要的法治原则，即“法不溯及既往”原则。根据该原则，新法对其生效以前发生的事件和行为不具有法律约束力。因本案原告建设五金加工项目并从事五金加工生产的行为始于《规定》施行之前，故原告行为是否应受《规定》调整成为本案的争议焦点之一。《规定》系宁波市的地方性法规，于2007年8月1日起施行。根据“法不溯及既往”原则，该规定对2007年8月1日前的环境违法行为不具有约束力，但能向后发生法律效力。故本案的关键是2007年8月1日之后，原告是否存在适用《规定》的环境违法行为。

根据《规定》第十条第一款、第三十条第一款第（一）项规定，建设项目未取得环境影响评价批准文件的，建设单位不得开工建设或者投入生产使用；建设项目擅自投入生产使用的，由环境保护行政主管部门责令停止生产使用，并可处二万元以上二十万元以下罚款。要适用上述规定，必须查明原告从事的生产项目是否应当取得环评文件以及是否取得了环评批准文件。本案中，原告未取得环境影响评价批准文件，自2003年起从事五金加工生产直至2009年被被告查处，这一事实是清楚的。至于原告从事的五金加工生产是否应取得环境影响评价批准文件问题。因原告从事的是可能产生环境噪声污染的项目，依照《中华人民共和国环境噪声污染防治法》的相关规定，应当向环保部门报批环境影响评价文件。但由于2003年1月1日施行的《建设项目环境保护分类管理名录》并未将五金加工项目列入具体的名录表，从有利于保护当事人合法权益角度出发，不宜课以原告申报环评的义务。但2008年10月1日起施行的《建设项目环境影响评价分类管理名录》，已明确将金属制品加工制造列为应申报环境影响报告表的项目。由此可认定，在2008年10月1日后，原告未取得环境影响评价批准文件、从事五金加工生产的行为，是违反《规定》的。故本案中，原告的违法事实是清楚的。原告从事五金加工生产行为虽始于《规定》施行之前，但行为持续至《规定》实施之后，且符合法律规范构成要件，应受《规定》调整。

二、工商行政登记不能代替环保行政审批

在司法实践中，经常发生当事人以已通过工商行政管理部门的核准注册登记为由，提出无需再办理环保许可审批的主张。但工商部门和环保部门主管行政领域不同，具有不同的行政管理职能。工商部门核准的是营业主体资格，解决的是市场准入问题。对建设项目行使环境影响评价审查批准权以及建成后投入使用中的监管，则是法律赋予环保管理部门的职权。工商行政管理部门的核准注册登记，不能代替环保许可审批；工商行政管理部门核准了原告的注册登记，也不能等同于原告取得了环保许可。原告在营业中有涉及环境保护方面的具体行为的，仍须遵守环境保护法律、法规的规定。根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》规定，原告在2008年10月1